A PERSONALIDADE JURÍDICA DOS ENTES FEDERATIVOS
E O PROBLEMA DOS SEUS BENS
ESTADO: CONFIGURAÇÕES E SEU TAMANHO – NECESSIDADES FÁGICAS
PARTE 3
Introdução
Em um texto anterior – O Dilema do Brasil: pagar imposto ou desenvolver-se como nação, entendemos o que é o Estado. Partindo da literalidade da Constituição Federal de 1988, temos:
Art. 1º A República Federativa do Brasil, formada pela união indissolúvel dos Estados e Municípios e do Distrito Federal, constitui-se em Estado Democrático de Direito e tem como fundamentos:
Art. 2º São Poderes da União, independentes e harmônicos entre si, o Legislativo, o Executivo e o Judiciário.
Art. 18. A organização político-administrativa da República Federativa do Brasil compreende a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, todos autônomos, nos termos desta Constituição.
Três implicações decorrem desse comando constitucional: nesse texto, refletiremos sobre a 3ª implicação.
Desenvolvimento
3º implicação
A personalidade jurídica dos entes públicos é retratrada no pensamento constitucional brasileiro e nós o vemos em uma análise diacrônica com a faremos a partir das linhas seguintes.
A Constituição Política do Império do Brazil, de 25 de Março de 1824, apresenta o tema com as seguintes palavras:
Art. 1. O IMPERIO do Brazil é a associação Politica de todos os Cidadãos Brazileiros. Elles formam uma Nação livre, e independente, que não admitte com qualquer outra laço algum de união, ou federação, que se opponha á sua Independencia.
Art. 2. O seu territorio é dividido em Provincias na fórma em que actualmente se acha, as quaes poderão ser subdivididas, como pedir o bem do Estado.
A Constituição da República dos Estados Unidos do Brasil, de 24 de fevereiro de 1891, apresenta o tema com as seguintes palavras:
Art 1º – A Nação brasileira adota como forma de Governo, sob o regime representativo, a República Federativa, proclamada a 15 de novembro de 1889, e constitui-se, por união perpétua e indissolúvel das suas antigas Províncias, em Estados Unidos do Brasil.
Art 2º – Cada uma das antigas Províncias formará um Estado e o antigo Município Neutro constituirá o Distrito Federal, continuando a ser a Capital da União, enquanto não se der execução ao disposto no artigo seguinte.
Art 5º – Incumbe a cada Estado prover, a expensas próprias, as necessidades de seu Governo e administração; a União, porém, prestará socorros ao Estado que, em caso de calamidade pública, os solicitar.
Art 63 – Cada Estado reger-se-á pela Constituição e pelas leis que adotar respeitados os princípios constitucionais da União.
Art 68 – Os Estados organizar-se-ão de forma que fique assegurada a autonomia dos Municípios em tudo quanto respeite ao seu peculiar interesse.
A Constituição de 1934
A Constituição da República dos Estados Unidos do Brasil, de 16 de julho de 1934, apresenta o tema com as seguintes palavras:
Art. 1º A Nação Brasileira, constituida pela união perpetua e indissoluvel dos Estados, do Districto Federal e dos Territorios em Estados Unidos do Brasil, mantém como fórma de governo, sob o regime representativo, a Republica federativa proclamada em 15 de novembro de 1889.
Art. 13. Os Municipios serão organizados de fórma que lhes fique assegurada a autonomia em tudo quanto respeite ao seu peculiar interesse; e especialmente:
A Constituição dos Estados Unidos do Brasil, de 10 de novembro de 1937, apresenta o tema com as seguintes palavras:
Art 3º – O Brasil é um Estado federal, constituído pela união indissolúvel dos Estados, do Distrito Federal e dos Territórios. É mantida a sua atual divisão política e territorial.
Art 4º – O território federal compreende os territórios dos Estados e os diretamente administrados pela União, podendo acrescer com novos territórios que a ele venham a incorporar-se por aquisição, conforme as regras do direito internacional.
Art 26 – Os Municípios serão organizados de forma a ser-lhes assegurada autonomia em tudo quanto respeite ao seu peculiar interesse, e, especialmente:
Art 6º – A União poderá criar, no interesse da defesa nacional, com partes desmembradas dos Estados, territórios federais, cuja administração será regulada em lei especial.
Art 8º – A cada Estado caberá organizar os serviços do seu peculiar interesse e custeá-los com seus próprios recursos.
Parágrafo único – O Estado que, por três anos consecutivos, não arrecadar receita suficiente à manutenção dos seus serviços, será transformado em território até o restabelecimento de sua capacidade financeira.
Art. 30 – O Distrito Federal será administrado por um Prefeito de nomeação do Presidente da República, demissível ad nutum, e pelo órgão deliberativo criado pela respectiva lei orgânica. (Redação dada pela Lei Constitucional nº 9, de 1945)
A Constituição dos Estados Unidos do Brasil, de 18 de setembro de 1946, apresenta o tema com as seguintes palavras
Art 1º – Os Estados Unidos do Brasil mantêm, sob o regime representativo, a Federação e a República.
Todo poder emana do povo e em seu nome será exercido.
1º – A União compreende, além dos Estados, o Distrito Federal e os Territórios.
2º – O Distrito Federal é a Capital da União.
Art 18 – Cada Estado se regerá pela Constituição e pelas leis que adotar, observados os princípios estabelecidos nesta, Constituição.
1º – Aos Estados se reservam todos os poderes que, implícita ou explicitamente, não lhes sejam vedados por esta Constituição.
2º – Os Estados proverão às necessidades do seu Governo e da sua Administração, cabendo à União prestar-lhes socorro, em caso de calamidade pública.
3º – Mediante acordo com a União, os Estados poderão encarregar funcionários federais da execução de leis e serviços estaduais ou de atos e decisões das suas autoridades; e, reciprocamente, a União poderá, em matéria da sua competência, cometer a funcionários estaduais encargos análogos., provendo às necessárias despesas.
Art 23 – Os Estados não intervirão nos Municípios, senão para lhes. regularizar as finanças, quando:
A Constituição da República Federativa do Brasil de 1967, apresenta o tema com as seguintes palavras:
Art 1º – O Brasil é uma República Federativa, constituída sob o regime representativo, pela união indissolúvel dos Estados, do Distrito Federal e dos Territórios.
Art 9º – A União, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios é vedado:
Art 13 – Os Estados se organizam e se regem pelas Constituições e pelas leis que adotarem, respeitados, dentre outros princípios estabelecidos nesta Constituição, os seguintes:
Art 16 – A autonomia municipal será assegurada: (Vide Lei Complementar nº 2, de 1967)
Art 17 – A lei disporá sobre a organização administrativa e judiciária do Distrito Federal e dos Territórios.
1º – Caberá ao Senado discutir e votar projetos de Lei sobre matéria tributária e orçamentária, serviços públicos e pessoal da Administração do Distrito Federal.
2º – O Prefeito do Distrito Federal e os Governadores dos Territórios serão nomeados pelo Presidente da República, depois de aprovada a escolha pelo Senado.
3º – Caberá ao Governador do Território a nomeação dos Prefeitos Municipais.
A Constituição 1967, Emenda Constitucional nº 1, de 17.10.1969
A Constituição da República Federativa do Brasil de 1967, redação dada pela Emenda Constitucional nº 1, de 17.10.1969, apresenta o tema com as seguintes palavras:
Art 1º – O Brasil é uma República Federativa, constituída sob o regime representativo, pela união indissolúvel dos Estados, do Distrito Federal e dos Territórios.
1º – Todo poder emana do povo e em seu nome é exercido.
2º – São símbolos nacionais a bandeira e o hino vigorantes na data da promulgação desta Constituição e outros estabelecidos em lei.
3º – Os Estados, o Distrito Federal e os Municípios poderão ter símbolos próprios.
Art 2º – O Distrito Federal é a Capital da União.
Art 3º – A criação de novos Estados e Territórios dependerá de lei complementar.
Art 13 – Os Estados se organizam e se regem pelas Constituições e pelas leis que adotarem, respeitados, dentre outros princípios estabelecidos nesta Constituição, os seguintes:
Art 16 – A autonomia municipal será assegurada: (Vide Lei Complementar nº 2, de 1967)
Art 17 – A lei disporá sobre a organização administrativa e judiciária do Distrito Federal e dos Territórios.
1º – Caberá ao Senado discutir e votar projetos de Lei sobre matéria tributária e orçamentária, serviços públicos e pessoal da Administração do Distrito Federal.
2º – O Prefeito do Distrito Federal e os Governadores dos Territórios serão nomeados pelo Presidente da República, depois de aprovada a escolha pelo Senado.
3º – Caberá ao Governador do Território a nomeação dos Prefeitos Municipais.
A Constituição de 1988
A Constituição da República Federativa do Brasil de 1988, apresenta o tema com as seguintes palavras
Art. 1º A República Federativa do Brasil, formada pela união indissolúvel dos Estados e Municípios e do Distrito Federal, constitui-se em Estado Democrático de Direito e tem como fundamentos:
Art. 18. A organização político-administrativa da República Federativa do Brasil compreende a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, todos autônomos, nos termos desta Constituição.
1º Brasília é a Capital Federal.
2º Os Territórios Federais integram a União, e sua criação, transformação em Estado ou reintegração ao Estado de origem serão reguladas em lei complementar.
Art. 25. Os Estados organizam-se e regem-se pelas Constituições e leis que adotarem, observados os princípios desta Constituição.
1º São reservadas aos Estados as competências que não lhes sejam vedadas por esta Constituição.
Art. 29. O Município reger-se-á por lei orgânica, votada em dois turnos, com o interstício mínimo de dez dias, e aprovada por dois terços dos membros da Câmara Municipal, que a promulgará, atendidos os princípios estabelecidos nesta Constituição, na Constituição do respectivo Estado e os seguintes preceitos:
Art. 32. O Distrito Federal, vedada sua divisão em Municípios, reger- se-á por lei orgânica, votada em dois turnos com interstício mínimo de dez dias, e aprovada por dois terços da Câmara Legislativa, que a promulgará, atendidos os princípios estabelecidos nesta Constituição.
1º Ao Distrito Federal são atribuídas as competências legislativas reservadas aos Estados e Municípios.
Art. 33. A lei disporá sobre a organização administrativa e judiciária dos Territórios.
1º Os Territórios poderão ser divididos em Municípios, aos quais se aplicará, no que couber, o disposto no Capítulo IV deste Título.
2º As contas do Governo do Território serão submetidas ao Congresso Nacional, com parecer prévio do Tribunal de Contas da União.
Complementando os textos constitucionais, temos a orientação do Código Civil de 1916, chamado Código Civil dos Estados Unidos do Brasil, Lei Nº 3.071, de 1º de Janeiro de 1916, nos termos a seguir:
Art. 13. As pessoas jurídicas são de direito público, interno, ou externo, e de direito privado.
Art. 14. São pessoas jurídicas de direito publico interno:
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- A União.
- Cada um dos seus Estados e o Distrito Federal.
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III. Cada um dos Municípios legalmente constituídos.
A Proliferação Normativa e o Impacto na Economia Brasileira
Uma decorrência lógica da personificação jurídica dos entes, é a necessidade de proliferação de normas jurídicas para gerenciar as relações Estado X particular. Cada ente, edita uma série de normas jurídicas, construindo um verdadeiro emaranho, um labirinto de Minotauro, atravancando as relações, encarecendo o preço de bens e serviços ofertados na economia, inibindo, achatando, amassando, asfixiando, sangriando, expropriando o ambiente empresarial, o setor produtivo, e, extinguindo empregos, renda, lucro, conforto financeiro e patrimonial aos cidadãos.
A Atuação Estatal na Economia: Monocultura econômica estatal e Estagnação econômica e política
Dito de outro modo, o Estado atuando na economia torna-se um vetor único de desenvolvimento; torna-se uma Torre de Babel no meio de uma planície e vale seco e acre, improdutivo. A economia precisa ser vista como uma grande área plantada, na qual atuem inúmeros agentes privados de produção e não única e exclusivamente o Estado. A musculatura do Estado aniquila a dos particulares, e isso não pode prevalecer por mais tempo. Não há diversificação na economia quando o Estado está presente. O ambiente econômico torna-se uma monocultura quando o Estado está presente. Isso não pode ser tolerado, pois, é na diversidade de culturas econômicas é que torna viável o desenvolvimento e progresso científico e tecnológico de uma sociedade saudável, assim, o Estado adoece a Sociedade, como uma Sinomose, uma neoplasia maligna em alto grau.
A Seletividade Estatal e a Desigualdade Econômica
A maior desfaçatez estatal reside na sua seletividade: nunca foi testemunhada que o Estado tenha constituído uma empresa para vender espetinhos no meio de uma praça ou para engraxar sapatos na rua, ou a venda de dindin de porta em porta ou cocada ou quebra-queixo. Vê-se o Estado criando e gerindo petrolíferas, mineradoras, transportadores de bens e pessoas, empresas de comunicação, empresas de energia, inclusive, energia atômica. Ora, se o Estado é assim tão bem intencionado, por que não constituir empresas para atuar mais na base da sociedade, mais perto dos cidadãos mais pobres? Outra questão: há participação dos cidadãos nos lucros e resultados das grandes empresas estatais? Dito de outro modo: as empresas estatais distribuem dinheiro para seus cidadãos como um mecanismo de distribuição de renda? – Indo mais básico: os produtos da atividade empresarial estatal é dividida gratuitamente para seus cidadãos? Ora, não é público, porque então cobrar os cidadãos a fim de que eles tenham acesso a gasolina, álcool, combustíveis, gás de cozinha, e até mesmo água limpa e tratada, ou até mesmo a retirada de esgotos do meio das residências e cidades? – . Nunca vimos. Nunca recebemos uma bonificação de nenhuma estatal ao longo dos últimos anos. Se os impostos são utilizados para financiar atividade estatal, não haveria que se tratar de preços de bens e serviços, diga-se de passagem, bens e serviços públicos regulados e ofertados, pelos Estado estão entre os mais caros e de mais difícil acesso aos cidadãos e os maiores fatores inflacionários no país. Não podemos pensar diferente: trata-se da maior desfaçatez estatal.
Finalmente, a seletividade estatal na intervenção econômica é uma questão que merece atenção crítica. O Estado tende a investir em grandes empresas e setores estratégicos, deixando de lado atividades econômicas de base que afetam diretamente a vida dos cidadãos mais pobres. Essa abordagem não só aumenta a desigualdade econômica, como também ignora a necessidade de uma distribuição mais equitativa dos recursos e oportunidades. A participação dos cidadãos nos lucros das empresas estatais é praticamente inexistente, e os produtos e serviços oferecidos pelo Estado são frequentemente os mais caros e inacessíveis. Essa realidade contrasta fortemente com a missão do Estado de servir ao bem comum e promover o desenvolvimento social e econômico de toda a população.
Organização territorial do Brasil
A organização territorial do Brasil tem evoluído ao longo dos anos, refletindo a necessidade de adaptação às demandas e complexidades de um país de dimensões continentais. Desde as capitanias hereditárias até a atual configuração federativa, o Brasil tem buscado uma estrutura que equilibre o poder entre os diversos entes federativos. No entanto, essa evolução traz consigo desafios significativos, especialmente no que diz respeito à gestão patrimonial e à administração dos bens públicos. A personalidade jurídica conferida aos entes federativos pela Constituição e pelo Código Civil de 1916 é um elemento crucial para a sua autonomia, mas também origina uma série de complicações jurídicas e administrativas.
Personalificação jurídica dos entes federativos
A personificação jurídica dos entes federativos resulta na necessidade de uma proliferação de normas para regular as relações entre o Estado e os particulares. Cada ente, ao editar suas próprias normas, contribui para um emaranhado jurídico que dificulta a eficiência administrativa e encarece o custo de bens e serviços na economia. Esse labirinto normativo, muitas vezes comparado a um labirinto de Minotauro, não só atrapalha as relações econômicas, mas também impõe um fardo significativo sobre o setor produtivo, que enfrenta uma verdadeira selva burocrática para operar. A consequência direta é a inibição do empreendedorismo e o sufocamento da iniciativa privada, essenciais para o desenvolvimento econômico e a geração de emprego.
Estado e sua unicidade de atuação na economia
Além disso, a atuação do Estado como um agente único de desenvolvimento cria uma economia monocultural e estagnada. Quando o Estado assume um papel dominante na economia, ele tende a sufocar a diversidade de agentes econômicos que são essenciais para um ambiente de negócios saudável e inovador. O controle estatal sobre setores estratégicos da economia, como energia e comunicações, sem a devida participação da iniciativa privada, limita o potencial de crescimento e a eficiência do mercado. A economia brasileira precisa ser vista como um campo fértil onde diversos agentes econômicos possam plantar e colher, contribuindo para um ecossistema econômico vibrante e dinâmico.
Considerações Finais
De todo o exposto acima, podemos chegar às seguintes conclusões:
- As questões pertinentes à gestão da imensidão do território geográfico do Brasil sempre foram pauta de discursão dos líderes pátrios. Tivemos as capitanias hereditárias, os Governadores-gerais e no Império, as províncias. Desde a proclamação da República, nasceram os entes: Estado e Municípios e territórios.
- Este modelo de organização territorial corolário da Federação, tem uma consequência lógica: a existência da divisão do Poder segundo a visão ternária de Montesquieu e a necessidade de organizar-se uma estrutura organizacional de gestão. Na parte 1 deste texto, refletimos sobre a estrutura organizacional e, em textos seguintes, refletiremos sobre a divisão do Poder.
- Em outro texto, vamos refletir sobre a questão patrimonial constitucional dos entes federativos.
- Os entes federativos, a partir das constituições que os instituíram, gozaram de personalidade jurídica, personalidade civil. Corrobora esta situação – criando-a – , o Código Civil de 1916 sendo ele aplicado ao Direito Federativo atribuindo personalidade jurídica aos entes federativos e, como decorrência natural, concretizou-se as necessidades pessoais de cada um dos entes – necessidade de acervo patrimonial, capacidade tributária, gestão da máquina administrativa – , tornando-se causa do integral acervo de problemas que temos refletido ao longo destes textos: aumento da carga tributária, invasão do Estado no mercado e no setor produtivo, aumento da inflação, nenhuma distribuição de renda ou, quando existente, camuflada de interesses ideológicos e políticos de grupos de algumas elites culturais ativistas na sociedade e na política, desenvolvimento econômico peado, regrado, regulamentado, limitado, controlado, encabrestado.
Portanto, é crucial que continuemos a desenvolver e aprofundar essas reflexões. A análise crítica da configuração atual do Estado e suas implicações para a economia e a sociedade é fundamental para que possamos fazer escolhas informadas e responsáveis como cidadãos. Só assim poderemos aspirar a um Brasil mais justo, próspero e democrático, onde a gestão dos bens públicos e a atuação estatal estejam verdadeiramente a serviço do desenvolvimento e do bem-estar de todos. Como os norte-americanos, podemos dizer: Deus abençoe o Brasil.
Nota Técnica
Nós da Advocacia Francisco temos uma grande trajetória de serviços prestados a contribuintes em situação de irregularidade tributária para com o Fisco, quer Federal, Estadual ou Municipal. Atuamos em diversas áreas do Direito, tais como o Constitucional, Administrativo, Civil, Empresarial, Contratos, Família, Imobiliário, Condominial, Penal, Trabalhista, Agrário, Médico, Tributário, Compliance Tributário, Holding Familiar, Internacional Privado, Previdenciário, Bancário, Desportivo.
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Dr. Flávio Barbosa da Silva
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