ESTADO: SUAS CONFIGURAÇÕES E SEU TAMANHO – NECESSIDADES FÁGICAS
PARTE 1 – A FEDERAÇÃO E A ESTRUTURA ADMINISTRATIVA
Introdução
O Estado Brasileiro e Seus Fundamentos
Em um texto anterior – O Dilema do Brasil: pagar imposto ou desenvolver-se como nação -, entendemos o que é o Estado. Partindo da literalidade da Constituição Federal de 1988, temos:
Art. 1º A República Federativa do Brasil, formada pela união indissolúvel dos Estados e Municípios e do Distrito Federal, constitui-se em Estado Democrático de Direito e tem como fundamentos:
Art. 2º São Poderes da União, independentes e harmônicos entre si, o Legislativo, o Executivo e o Judiciário.
Art. 18. A organização político-administrativa da República Federativa do Brasil compreende a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, todos autônomos, nos termos desta Constituição.
Três implicações decorrem desse comando constitucional: nesse texto analisaremos a 1ª implicação.
Desenvolvimento
1º implicação
Autonomia Administrativa dos Entes Federativos
Cada um desses entes possuem a prerrogativa de criar sua estrutura administrativa.
Nas linhas da constituição, vemos:
Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência e, também, ao seguinte:
Administração Direta e Indireta: Conceitos e Diferenças – visão doutrinária
Referindo-se à Administração Direta, Cyonil Borges, em seu Manual de Direito Administrativo facilitado, 2ª edição, revista, ampliada e atualizada, 2018, Editora Juspodivm, página 304, usa os seguintes termos:
Na realidade, a Administração Direta corresponde a todos os órgãos, desprovidos de personalidade, que sejam ligados à própria pessoa política, a qual, no caso federal, é a União. Portanto, a Administração Direta é um conjunto de órgãos internos a cada um dos Poderes políticos da pessoa integrante da federação, ou seja, a Administração Direta existe em todos os Poderes.
E, no que se refere à Administração Indireta, o mesmo autor emprega as seguintes palavras, na mesma obra, às páginas 316, 317:
A Administração Indireta é composta por entidades administrativas, todas dotadas de personalidade jurídica própria. Nos termos da CF/1988 (inc. XIX do art. 37), a Administração descentralizada do Estado é composta por autarquias, sociedades de economia mista, empresas públicas e fundações públicas. Acrescenta-se que, com a Lei 11.107/2005 (Lei dos Consórcios Públicos), o inc. IV do art. 41 do Código Civil de 2002 foi alterado, para inserir, ao lado das autarquias, as associações públicas. Essas são pessoas jurídicas de Direito Público interno integrantes da Administração Indireta de todos os entes políticos eventualmente consorciados.
Por sua vez, Matheus Carvalho em seu Manual de Direito Administrativo, 4ª edição, revista, atualizada e ampliada, 2017, Editora JusPODIVM, refere-se à administração direta com as seguintes palavras às páginas 162, 163:
A Administração direta é o conjunto de órgãos que integram a pessoa federativa com competência para determinado exercício, sendo constituída dos serviços que integram a estrutura da Presidência da República e seus ministérios e, pelo Princípio da Simetria, as esferas estaduais, municipais e distritais seguem a mesma estrutura. Por isso, a prestação direta é feita pelos próprios entes políticos da administração, sendo uma prestação designada centralizada do serviço. Surge, desta forma, a denominação administração direta ou administração centralizada. Essas entidades possuem capacidade administrativa, política e legislativa e se configuram elementos formais necessários à constituição da federação. São, portanto, entidades da Administração Direta a União, os Estados, os Municípios e o Distrito Federal, cada uma delas com sua estrutura administrativa e orgânica. Por ostentarem personalidade jurídica de direito público, essas entidades gozam de todas as prerrogativas inerentes à Administração e se submetem a todas as limitações estatais que decorrem da indisponibilidade do interesse público.
O mesmo autor, às páginas 170 da mesma obra acima citada, assim descreve a administração indireta:
São entes da Administração Indireta: 1. Autarquias, inclusive as associações públicas. 2. Fundações públicas. 3. Empresas públicas. 4. Sociedades de economia mista.
Celso Antônio Bandeira de Mello, na 32ª edição revista e atualizada do seu Curso de Direito Administrativo, editora Malheiros, às páginas 156, 157, 158, assim expressa-se:
Nos termos do Decreto-lei 200, Administração direta é a “que se constitui dos serviços integrados na estrutura administrativa da Presidência da República e dos Ministérios” (art. 4º, I), e Administração indireta “é a que compreende as seguintes categorias de entidades dotadas de personalidade jurídica própria: a) Autarquias; b) Empresas Públicas; c) Sociedades de Economia Mista; d) Fundações Públicas” (art. 4º, II)
(…)
A Administração direta da União está regulada na Lei 10.683, de 28.5.2003 (com as múltiplas modificações sucessivas, sendo as últimas delas as Leis 12.314, de 19.8.2010, 12.375, de 30.12.2010, 12.462, de 4.8.2011 e 12.792, de 28.5.2013). 16 A Lei 10.683 ocupa-se, notadamente, da organização da Presidência e dos Ministérios, tal como o faziam as leis anteriores.
Maria Sylvia Zanella di Pietro, em seu Direito administrativo, 31ª edição revista, atualizada e ampliada, Rio de Janeiro: Forense, 2018, às páginas 125.
Assim, compõem a Administração Pública, em sentido subjetivo, todos os órgãos integrantes das pessoas jurídicas políticas (União, Estados, Municípios e Distrito Federal), aos quais a lei confere o exercício de funções administrativas. São os órgãos da Administração Direta do Estado.
A mesma autora, na mesma obra, às páginas 584, descreve a administração indireta:
Compõem a Administração Indireta, no direito positivo brasileiro, as autarquias, as fundações instituídas pelo Poder Público, as sociedades de economia mista, as empresas públicas, as subsidiárias dessas empresas e os consórcios públicos. Tecnicamente falando, dever-se-iam incluir a s empresas concessionárias e permissionárias de serviços públicos, constituídas ou não com participação acionária do Estado. Dessas entidades, a autarquia é pessoa jurídica de direito público; a fundação e o consórcio público podem ser de direito público ou privado, dependendo do regime que lhes for atribuído pela lei instituidora; as demais são pessoas jurídicas de direito privado.
Diogo de Figueiredo Moreira Neto, em seu O Direito Administrativo no Século XXI, Editora Fórum, Belo Horizonte, 2018, às páginas 149, apresenta-nos um Estado pós-moderno nos seguintes termos:
A Pós-Modernidade política se funda em valores capitais perfeitamente definidos no binômio direitos fundamentais e democracia, que informa de modo vinculante o exercício de todas as funções de Estado, por seus respectivos órgãos, classificados, conforme as suas atividades-fim previstas, em duas categorias fundamentais: os órgãos de governança pública e os órgãos de controle público, ambos com as suas respectivas atuações constitucionalmente identificadas e independentes.
Administração Direta e Indireta: Estudo diacrônico Constitucional do Brasil
Em um estudo diacrônico do Constitucionalismo Brasileiro, temos a evolução da noção de Estado e sua estrutura, nos seguintes termos.
A Constituição Política do Império do Brazil, de 25 de Março de 1824, apresenta o tema com as seguintes palavras:
Art. 1. O IMPERIO do Brazil é a associação Politica de todos os Cidadãos Brazileiros. Elles formam uma Nação livre, e independente, que não admitte com qualquer outra laço algum de união, ou federação, que se opponha á sua Independencia.
Art. 2. O seu territorio é dividido em Provincias na fórma em que actualmente se acha, as quaes poderão ser subdivididas, como pedir o bem do Estado.
(…)
Art. 165. Haverá em cada Provincia um Presidente, nomeado pelo Imperador, que o poderá remover, quando entender, que assim convem ao bom serviço do Estado.
Art. 166. A Lei designará as suas attribuições, competencia, e autoridade, e quanto convier no melhor desempenho desta Administração.
A Constituição da República dos Estados Unidos do Brasil, de 24 de fevereiro de 1891, apresenta as seguintes palavras sobre o Estado e a organização política e administrativa:
Art 1º – A Nação brasileira adota como forma de Governo, sob o regime representativo, a República Federativa, proclamada a 15 de novembro de 1889, e constitui-se, por união perpétua e indissolúvel das suas antigas Províncias, em Estados Unidos do Brasil.
Art 2º – Cada uma das antigas Províncias formará um Estado e o antigo Município Neutro constituirá o Distrito Federal, continuando a ser a Capital da União, enquanto não se der execução ao disposto no artigo seguinte.
Art 15 – São órgãos da soberania nacional o Poder Legislativo, o Executivo e o Judiciário, harmônicos e independentes entre si.
Art 63 – Cada Estado reger-se-á pela Constituição e pelas leis que adotar respeitados os princípios constitucionais da União.
Art 68 – Os Estados organizar-se-ão de forma que fique assegurada a autonomia dos Municípios em tudo quanto respeite ao seu peculiar interesse.
A Constituição da República dos Estados Unidos do Brasil, de 16 de julho de 1934, empresa a seguinte construção textual para referir-se ao Estado e sua administração:
Art. 1º A Nação Brasileira, constituida pela união perpetua e indissoluvel dos Estados, do Districto Federal e dos Territorios em Estados Unidos do Brasil, mantém como fórma de governo, sob o regime representativo, a Republica federativa proclamada em 15 de novembro de 1889.
Art. 2º Todos os poderes emanam do povo, e em nome delle são exercidos.
Art. 3º São orgãos da soberania nacional, dentro dos limites constitucionaes, os Poderes Legislativo, Executivo e Judiciario, independentes e coordenados entre si.
A Constituição dos Estados Unidos do Brasil, de 10 de novembro de 1937, constrói o Estado e administração nos seguintes termos:
Art 3º – O Brasil é um Estado federal, constituído pela união indissolúvel dos Estados, do Distrito Federal e dos Territórios. É mantida a sua atual divisão política e territorial.
Art 11 – A lei, quando de iniciativa do Parlamento, limitar-se-á a regular, de modo geral, dispondo apenas sobre a substância e os princípios, a matéria que constitui o seu objeto. O Poder Executivo expedirá os regulamentos, complementares.
Art. 14 – O Presidente da República, observadas as disposições constitucionais e nos limites das respectivas dotações orçamentárias, poderá expedir livremente decretos-leis sobre a organização da Administração federal e o comando supremo e a organização das forças armadas. (Redação dada pela Lei Constitucional nº 9, de 1945)
Art 26 – Os Municípios serão organizados de forma a ser-lhes assegurada autonomia em tudo quanto respeite ao seu peculiar interesse, e, especialmente:
Art. 73 – O Presidente da República, autoridade suprema do Estado, dirige a política interna e externa, promove ou orienta a política legislativa de interesse nacional e superintende a Administração do País.
Art 156 – O Poder Legislativo organizará o Estatuto dos Funcionários Públicos, obedecendo aos seguintes preceitos desde já em vigor:
A Constituição dos Estados Unidos do Brasil , de 18 de setembro de 1946, assim fala sobre o Estado e sua Administração:
Art 1º – Os Estados Unidos do Brasil mantêm, sob o regime representativo, a Federação e a República.
Todo poder emana do povo e em seu nome será exercido.
1º – A União compreende, além dos Estados, o Distrito Federal e os Territórios.
Art. 185. É vedada a acumulação de cargos, no Serviço Público federal, estadual, municipal ou dos Territórios e Distrito Federal, bem como em entidades autárquicas, parestatais ou sociedade de economia mista, exceto a prevista no art. 96, nº I, a de dois cargos de magistério, ou a de um dêstes com outro técnico ou científico ou, ainda, a de dois destinados a médicos, contanto que haja correlação de matérias e compatibilidade de horário. (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 20, de 1966)
A Constituição da República Federativa do Brasil de 1967, rege nas seguintes nota o Estado e sua Administração:
Art 1º – O Brasil é uma República Federativa, constituída sob o regime representativo, pela união indissolúvel dos Estados, do Distrito Federal e dos Territórios.
Art 9º – A União, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios é vedado:
A Constituição da República Federativa do Brasil de 1967, redação dada pela Emenda Constitucional nº 1, de 17.10.1969, assim se expressão quanto ao tema:
Art. 1º. O Brasil é uma República Federativa, constituída, sob o regime representativo, pela união indissolúvel dos Estados, do Distrito Federal e dos Territórios.
Art. 13. Os Estados organizar-se-ão e reger-se-ão pelas Constituições e leis que adotarem, respeitados dentre outros princípios estabelecidos nessa Constituição, os seguintes:
No mesmo sentido da Constituição de 1988, temos o Decreto-Lei 200/1967, de 25 Fevereiro de 1967, para o qual assim discorria a respeito do Estado e de sua Administração:
Art. 4° A Administração Federal compreende:
I – A Administração Direta, que se constitui dos serviços integrados na estrutura administrativa da Presidência da República e dos Ministérios.
II – A Administração Indireta, que compreende as seguintes categorias de entidades, dotadas de personalidade jurídica própria:
a) Autarquias;
b) Emprêsas Públicas;
c) Sociedades de Economia Mista.
d) fundações públicas.
No período de vigência do Código Civil dos Estados Unidos do Brasil de 1916, Lei Nº 3.071, de 1º de janeiro de 1916, afirmava que:
Art. 13. As pessoas jurídicas são de direito público, interno, ou externo, e de direito privado.
Art. 14. São pessoas jurídicas de direito publico interno:
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- A União.
- Cada um dos seus Estados e o Distrito Federal.
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III. Cada um dos Municípios legalmente constituídos.
Art. 16. São pessoas jurídicas de direito privado:
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- As sociedades civis, religiosas, pias, morais, científicas ou literárias, as associações de utilidade pública e as fundações.
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III – os partidos políticos.
Antes do Código Beviláqua, as relações privadas no Brasil eram regidas pelas ordenações filipinas, ou Código Filipino, datada de 1603, revogado pelo Código Civil Portugues ou Código de Seabra em 1876. O Código Filipino foi revogado pelo Código Civil de 1916, uma vez que o Brasil separou-se de Portugal em 1822.
Considerações Finais
De todo o exposto acima, podemos chegar as seguintes conclusões iniciais:
- A Complexidade da Estrutura Administrativa Brasileira: O Estado brasileiro, como uma entidade política e administrativa, é formado pela União, pelos Estados, pelo Distrito Federal e pelos Municípios, conforme estabelecido pela Constituição Federal de 1988. Cada um desses entes federativos possui autonomia administrativa, organizando-se de acordo com as diretrizes constitucionais. A administração pública brasileira é estruturada em administração direta e indireta, sendo a primeira composta por órgãos integrados à própria estrutura do ente federativo e a segunda por entidades dotadas de personalidade jurídica própria, como autarquias, fundações, empresas públicas e sociedades de economia mista. Cada ente federativo possui sua própria estrutura administrativa. O Brasil, além do ente federativo, temos 27 estados e mais 5.565 municípios. Dessa forma, nós encontramos uma quantidade sem fim de órgãos da administração direta em cada um desses entes, e, completando, cada ente – União, 27 estados, 5.565 municípios, – possui uma quantidade desproporcional de entidades da administração indireta – fundações, autarquias, empresas públicas, sociedades de economia mista. Esclarecendo, A administração direta abrange todos os órgãos que integram a estrutura administrativa dos poderes políticos, exercendo suas funções de forma centralizada. Esses órgãos não possuem personalidade jurídica própria e estão diretamente vinculados aos entes federativos, como ministérios e secretarias. Por outro lado, a administração indireta é composta por entidades que, embora criadas pelo Estado, possuem autonomia administrativa e financeira, atuando de forma descentralizada. Exemplos dessas entidades são o INSS, as universidades federais, e as empresas públicas como a Petrobras.
- Desafios da Estrutura Administrativa e Necessidade de Reformas: Em um cenário descrito no item 1 acima, não é difícil concluir que cada órgão e entidade precisa transpor os limites do mundo das ideias do direito para o direito positivo através da contratação de pessoas, de contratos que naturalmente são de natureza civil que são obrigados a sofrerem uma estranha transmutação para a natureza administrativa como um passe de mágica pelo simples uso de uma caneta. A complexidade da estrutura administrativa brasileira impõe desafios significativos à eficiência e à transparência da gestão pública. A descentralização administrativa visa promover a eficiência e a proximidade da administração com os cidadãos, mas, ao mesmo tempo, cria uma miríade de órgãos e entidades que necessitam de coordenação e controle rigorosos. A necessidade de um sistema robusto de governança e controle é fundamental para assegurar que a atuação dessas entidades esteja alinhada com os princípios constitucionais de legalidade, moralidade, publicidade e eficiência.
- O Emaranhado Burocrático e Seus Efeitos na Economia: Esse sem-fim inconcebível de órgãos e entidades aumenta a necessidade de o Estado invadir cada vez mais na esfera do particular, expropriando os bens do setor produtivo em nome de sua auto-sobrevivência, competindo, desproporcionalmente, com os cidadãos pela propriedade dos meios de produção e geração de riqueza e renda. O cenário administrativo brasileiro é marcado por uma abundância de normas e regulamentos que regem a atuação dos órgãos e entidades públicas. A multiplicidade de regras e a burocracia envolvida muitas vezes dificultam o desenvolvimento econômico e social do país. A sobreposição de competências e a excessiva intervenção estatal na economia geram distorções que prejudicam a livre iniciativa e a competitividade. Assim há a necessidade premente de reformas que simplifiquem a estrutura administrativa e reduzam a intervenção estatal, promovendo um ambiente mais favorável ao desenvolvimento econômico sustentável.
- Labiritos normativos: Esta neoplasia jurídica estatal complica ainda mais as relações sociais através de um emaranhado de normas – leis, decretos, decretos legislativos, resoluções, pareceres, instruções normativas, portarias, projetos de lei, sentenças, acordãos, OJ, Súmulas, Súmulas Vinculantes – os quais, possuem como corolário básico e fundamental, o impedimento do crescimento natural das relações, do crescimento e do desenvolvimento econômico e social do país. Podemos afirmar que o Direito está usurpando competências próprias da Economia e afundando o país em normas sem sentido e utilidade prática.
- Captação de ativos: Não bastasse o concluído acima, o Estado e sua cancerígena estrutura administrativa executa o mais sórdido dos seus objetivos: o roubo de material humano. O Estado, primeiro, limita a formação de ativos humanos quer não expandindo a oferta de cursos estratégicos para o desenvolvimento, dito sobremaneira os das áreas da Engenharia e das Tecnologias, quer impedindo que nasçam instituições privadas através de uma farta e pesada regulamentação em todos os níveis administrativos de todos os entes da Federação; segundo, o Estado capta o capital intelectual do país ofertando emprego nas suas próprias estruturas com gorjetas, usando a linguagem do Direito do Trabalho pátria, tais como, ilusão da estabilidade, ilusão de altos salários, um previdência pública falida, a co-participação em previdência privada, planos de carreira, salário planificado, irredutibilidades salariais, necessidade de realização de greves e movimentos paredistas, e demais vantagens. Assim, não é difícil concluir que o Estado usa da linguagem do mercado para destruir o mercado. E mais, este é um estado de desproporcionalidade, diga-se, inicialmente, flagrantemente inconstitucional se tomarmos por base o texto de nossa última constituição.
- Inconstitucionalidade da invasão estatal: A invasão do mercado pelo Estado torna-se assim, indesejada, inconstitucional. O Estado ainda não entendeu que o Mercado é o nicho dos particulares, dos indivíduos e não de si mesmo. Assim, o Estado rouba competências, disfarça-se como ovelha para atuar no meio de ovelhas, e destrói todo o rebanho, insidiosamente, sorrateiramente, silenciosamente. Cria um veneno e oferece ele mesmo a solução por ele mesmo criada para o problema que ele mesmo criou e ainda pede aplausos dos doentes criados por ele. Inconcebível!
Próximos Passos
Para as próximas partes deste estudo, será essencial aprofundar a análise das outras implicações decorrentes da estrutura administrativa brasileira. No próximo texto, “Parte 2: o Sistema tributário e a distribuição de suas competências entre os entes federativos: competência da União”, exploraremos a complexidade do sistema tributário brasileiro e como as competências tributárias são distribuídas entre a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios. Examinaremos detalhadamente a competência da União, destacando seus tributos e a maneira como ela exerce suas funções arrecadatórias. Continuaremos a refletir sobre o impacto dessa distribuição de competências na eficiência da gestão pública e no desenvolvimento econômico do país. É fundamental discutir as medidas necessárias para aprimorar o sistema tributário, promover justiça fiscal e garantir que a arrecadação de recursos seja utilizada de forma transparente e eficiente, visando o bem-estar da sociedade. Assim, seguiremos com nosso estudo, buscando soluções que fortaleçam a democracia e promovam o progresso social e econômico do Brasil.
Assim, precisamos seguir com esse texto, precisamos continuar a desenvolver as ideias dele decorrentes e, como cidadãos, fazermos as devidas reflexões e escolhas e, bem podemos, imitando-os, dizer como os Norte-Americanos: Deus abençoe o Brasil.
Nota Técnica
Nós da Advocacia Francisco temos uma grande trajetória de serviços prestados a contribuintes em situação de irregularidade tributária para com o Fisco, quer Federal, Estadual ou Municipal. Atuamos em diversas áreas do Direito, tais como o Constitucional, Administrativo, Civil, Empresarial, Contratos, Família, Imobiliário, Condominial, Penal, Trabalhista, Agrário, Médico, Tributário, Compliance Tributário, Holding Familiar, Internacional Privado, Previdenciário, Bancário, Desportivo.
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